2023年，海南已明确将28个领域的3339项行政处罚和行政强制事项纳入市县综合行政执法范围，在全国范围内实现了划转执法领域最广、集中执法事项最多
在综合行政执法事项划转后，根据“管罚分离”原则，原业务主管部门依法继续做好行业日常监管工作，不再承担相关的行政处罚职能，原有执法队伍不再保留。为进一步提高执法效率，执法层级也尽可能精简
业务主管部门的监管职责与综合行政执法部门的执法职责相互配合、协同高效，才能让“看得见的管得着，管得着的看得见”
综合行政执法改革后，一线执法人员面对着多样的执法事项和海量案件。为妥善高效处置案件，确保行政处罚的合法性、合理性和公正性，海南着力优化执法方式，让群众和经营主体满意
文 |《瞭望》新闻周刊记者 刘邓 张康喆
“以前遇到有关用地合规、建筑渣土处理、污染防治设施运行等方面的问题，我们需要去找多个执法大队对接，现在我们只要找一个周大队就行了。”贺勇慎是海南维力医疗科技开发有限公司总经理，公司位于海南省海口国家高新区美安生态科技新城园区内。
他口中的周大队，是海口市综合行政执法局秀英分局巡查机动行政执法大队大队长周有文。2022年7月，秀英分局成立美安综合执法服务站，负责高新区的综合行政执法工作。当园区内的企业在日常生产经营过程中遇到有关问题，可以向巡查机动行政执法大队求助，不必再辗转于各类业务主管部门之间。
在我国，约有80%的法律和法规由行政机关执行。行政执法在法律实施过程中作用举足轻重，直接影响一个地区的营商环境质量。
近年来，海南自由贸易港建设快速推进，各类经营主体对政府依法行政、规范文明执法的期望越来越高。为此，海南推进综合行政执法体制改革，旨在解决机构重叠、职责交叉、多头多层重复执法等问题。
《瞭望》新闻周刊记者近日在海南采访了解到，海南通过整合执法队伍集中执法力量，强化监管执法联动提升执法效能，加强机制建设提高办案质量，充分激发经营主体创新活力，使其将更多精力投入生产经营。
海南省营商环境建设厅2023年8月印发的《2022年度海南自贸港营商环境评价报告》显示，2022年，企业对海南营商环境的满意度提升了6.81个百分点；经营主体认为与一到两年前相比，海南营商环境的综合改善度超过50%。
集中执法力量“握指成拳”
吴林武是琼海市综合行政执法局劳动保障应急行政执法大队大队长，主要负责住建、安全生产以及劳动保障领域执法。
2017年，海南省政府印发《关于深化行政执法体制改革推进市县综合行政执法指导意见》。随后，各市县逐步成立综合行政执法部门，促进行政执法权相对集中。
2018年3月，琼海市综合行政执法局成立，分领域设置包括城市管理、市场监督、农业、生态环境资源、劳动保障等8个执法大队。吴林武从琼海市人力资源和社会保障局劳动监察大队调入综合行政执法部门。
海南省司法厅厅长、省综合行政执法工作联席会议办公室主任王磊介绍，2023年，海南已明确将28个领域的3339项行政处罚和行政强制事项纳入市县综合行政执法范围，在全国范围内实现了划转执法领域最广、集中执法事项最多。
在综合行政执法事项划转后，根据“管罚分离”原则，原业务主管部门依法继续做好行业日常监管工作，不再承担相关的行政处罚职能，原有执法队伍不再保留。为进一步提高执法效率，执法层级也尽可能精简——
省级层面，原则上不设立执法队伍，除保留海洋、渔业2支执法队伍外，省生态环境监察总队、省文化市场综合行政执法总队等其他15支执法队伍全部撤销，以减少执法层级，解决“重复执法”问题；
市县层面，除网信、审计、保密、统计、医保等执法事项少且专业性强的领域外，均由综合行政执法局承担各部门行政执法事项，实行“一支队伍管执法”，解决“多头执法”和“交叉执法”问题，19个市县共撤销了298支执法队伍；
乡镇街道层面，整合乡镇和街道原有站、所等执法力量和资源，218个乡镇和街道全部设立综合行政执法中队，以乡镇和街道名义开展执法，方便乡镇统一指挥和统筹协调。
这场改革要啃下的“最硬骨头”，在于确保撤并下沉后的执法力量有能力承担繁重的执法任务。
为破解乡镇一级执法力量薄弱难题，海南省儋州市探索以派驻方式大范围下沉市一级综合行政执法局执法人员，与乡镇执法中队组成一支队伍，共同履行乡镇执法职责。目前，已有177名派驻人员下沉至16个乡镇，占比51%，使乡镇一级执法力量实现“倍增”。
在海南，一些地方探索“分片执法”，让乡镇执法力量更为有效地“握指成拳”。
文昌市是海南省直辖县级市，下设17个乡镇。2022年起，文昌试点成立翁田、铺前、龙楼、文城等四个执法工作组，分别由生态环境保护执法大队、农业行政执法大队、资源建设行政执法大队、城市管理执法大队直接牵头包片负责，执法范围覆盖11个乡镇。工作组未覆盖的乡镇暂时仍由各执法大队共同负责相关执法事项。
文昌龙楼镇三面环海，镇上的居民大多以捕鱼、种地为生。自2009年文昌航天发射场在龙楼镇开工建设后，征地拆迁安置工作成了当地工作的重点。2022年以来，龙楼执法工作组协助当地完成占用安置房清理、违法抢建抢种清除、保护性施工等工作，搬迁项目得以持续顺利进行，解决了此前因乡镇执法力量不足出现的“执法真空”问题。
海口市综合行政执法局琼山分局执法服务进社区宣传柔性执法政策（2023年9月2日摄） 吴艳宁摄
部门联动提升执法效能
综合行政执法改革，最终目的是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展。这一改革目标，单靠“执法”环节难以达成。业务主管部门的监管职责与综合行政执法部门的执法职责相互配合、协同高效，才能让“看得见的管得着，管得着的看得见”。
为加强监管与执法联动，海南推行“综合查一次”，联动综合行政执法部门和业务主管部门，对同一监管对象涉及多个执法主体的事项按照“一件事”集成。
在海口国家高新区，石家庄以岭药业股份有限公司看好海南自贸港发展前景，建设海南创新中药研发及产业化基地项目，如今工程进度已经过半。
“建设期间，海口市综合行政执法局秀英分局联合住建、卫健等业务主管部门，从土地使用规范到环境卫生标准等为我们做联合体检和会诊，一次性查清问题并提前告知。对我们企业来说，只需要接待一次就知道了什么不该做，减少了安全隐患，也避免了‘吃罚单’。”海南以岭药业综合管理中心负责人刘贺伟说。
2023年11月24日，海南省七届人大常委会第七次会议审议通过了《海南省综合行政执法条例（试行）》，自2024年1月1日起施行。《条例》进一步明确：业务主管部门、综合行政执法部门对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并，在同一时间开展检查、调查。
旨在推动“执法+监管”的部门联动探索，还有很多。比如，海口市综合行政执法局秀英分局推行“执法吹哨、部门报到”，破解部门间协调沟通不畅带来的执法难题。
居住在海口市西海岸南片区新建宝康路东侧的海蓝园筑小区的居民们，自2019年起就为一件事困扰：由于小区开发商与道路代建单位意见不一，小区西门出入口地面与小区外道路之间的高度差过大，行车至此颠簸不平，居民出行很不方便。
“产生这一问题的‘堵点’主要在于部门间衔接不畅，需要以结果为导向形成治理合力。”海口市综合行政执法局秀英分局局长林琪说。
2022年7月，秀英分局牵头组织区规划、住建、交警、审批、属地政府等相关部门及小区开发商、物业公司负责人召开协调会，最终决定由自然资源规划部门指导开发商重新提交申请材料，再指导道路施工单位优化调整方案，并对接住建部门做好验收，拖了三年多的矛盾得到了解决。
按照海南的改革要求，综合行政执法部门处理疑难、复杂行政违法案件或者业务主管部门开展专项检查、专项整治行动等工作时，需要相互协作配合的，可根据需要先行告知。
“我们此次‘吹哨’，属于部门间的非正式口头沟通。待海南省执法监管系统投入使用后，还将在线上系统发起‘吹哨’，推动各部门与执法联动，合力解决实际问题。”林琪说。
优化执法方式让群众满意
综合行政执法改革后，一线执法人员面对着多样的执法事项和海量案件。为妥善高效处置案件，确保行政处罚的合法性、合理性和公正性，海南着力优化执法方式，让群众和经营主体满意。
“科技+执法”，提升案件采集及处置效率。在海口、琼海、文昌等多地，综合行政执法局加强“数字城管”建设，一线执法队员们可以借助车辆轨迹定位系统和视频识别系统、卫星影像图斑、无人机等多种科技手段快速发现问题线索、固定违法证据。
比如，海口市综合行政执法局秀英分局通过建设区数字城管指挥平台，2023年以来共处理各类城市管理问题近10万宗，满意率和对接反馈率每月都达到97%以上，逾期率长期保持为零，承接“12345”等各类平台转办的案件结案率达100%，多次因高效处理问题得到市民来电表扬。
“承诺+执法”，强化自觉守法意识。首违不罚、考虑是否有主观故意等包容审慎执法方式，让执法者更多站在被执法对象的角度考虑问题。
2023年10月25日，本刊记者与海口市综合行政执法局琼山分局执法人员许彬彬，一起感受了一次实际执法过程。
在海口市琼山区凤翔街道大园路不足200米范围内，出现了三起占道经营的违法行为：一家主营开锁配锁并兼营小卖部的商店，店主将一筐椰子和几张桌椅摆到街面；一家驾校的报名门店，工作人员将报名咨询的宣传桌椅摆到三岔路口；驾校报名门店前的人行道上，一位老阿婆摆摊给过往行人擦皮鞋。
面对这样的情形，许彬彬手拿承诺书向店主和老阿婆说明占道经营为何违法，劝说他们作出改正承诺。
“出店经营、占道经营等是城市管理中的常见问题，单靠罚款无法根治。”海口市综合行政执法局琼山分局政策法规办公室负责人吴艳宁介绍，针对这类点多面广的违规问题，琼山分局与辖区内的商户、农户、社区、项目工地等个人和单位签署告知承诺书9756份，对签订承诺书后不落实承诺的再作出处罚决定。
“据统计，签订告知承诺书后还出现违法行为的个人和单位仅占3.9%。这种执法方式避免了‘以罚代管’，为经营主体提供纠错机会，更容易被群众接受。”吴艳宁说。
“律师+执法”，提升执法规范性。出台《海南省综合行政执法案件法制审核办法》，在落实重大行政执法决定法制审核制度的基础上，扩大法制审核范围，原则上要求行政处罚案件“法核”全覆盖，市县综合行政执法局专设内部负责法制审核的科室（岗位），并聘请驻队律师或法律顾问及时提供法律意见。
2021年3月，海口市综合行政执法局琼山分局通过政府购买服务的方式，与海南泽坤律师事务所签订律师驻局法律服务，律师团队工作日在分局坐班，面向局内所有执法业务提供专业法律服务，加强法核指导。
2023年6月20日，在琼山区府城街道环湖路某项目施工现场，发生一起工人高处坠亡事故。海口市综合行政执法局琼山分局驻局律师与应急管理行政执法大队执法人员等共同到一线跟踪调查，参与事故调查组每次的研讨分析座谈会。
驻局律师参与了事故调查取证、安全生产事故调查报告研提意见、行政处罚案件的立案调查取证、执法文书材料法核、行政处罚集体讨论、行政处罚事先告知、行政处罚决定等多个环节，在进行执法指导的同时提出了专业的法律意见。
“最终，促成当事建筑工程有限公司与死者亲属达成赔偿协议，案件得以妥善解决。”吴艳宁说，“律师+执法”模式切实提高了执法人员运用法治思维和法治手段解决问题的能力，让执法办案更加规范。
据统计，海南省市县综合行政执法局行政诉讼败诉率和行政复议被纠错率明显下降，依法行政水平和应诉能力显著提升。2023年前三季度，全省各市县综合行政执法局一审行政诉讼案件败诉率为13.60%，同比下降12.40个百分点；行政复议被纠错率为5.80%，同比下降11.68个百分点。
“海南的综合行政执法改革，全力服务和保障自由贸易港建设。希望通过整合精简执法机构，加强执法规范化建设，对各类经营主体努力做到有求必应、无事不扰，为其投资兴业营造稳定公平透明、可预期的一流法治化营商环境。”海南大学法学院教授姚建宗说。
